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中国政治的新秩序

秦王朝的政治制度,在许多方面表现出新鲜的气息。

秦统一后,国土空前广大,据司马迁在《史记·秦始皇本纪》中记载,其地东至海滨暨朝鲜,西至临洮(今甘肃岷县)及羌人居地,南至“北向户”,到了北回归线以南的地方,北则据河为界,与阴山并行东至辽东。于是分天下必为三十六郡,郡置守、尉、监诸官职,分别负责行政、军事、监察。

秦王朝最初设置的三十六郡,包括:陇西(郡治在今甘肃临洮)、北地(郡治在今甘肃庆阳西南)、上郡(郡治在今陕西榆林南)、汉中(郡治在今陕西汉中)、蜀郡(郡治在今四川成都)、巴郡(郡治在今重庆)、邯郸(郡治在今河北邯郸)、钜鹿(郡治在今河北平乡西南)、太原(郡治在今山西太原南)、上党(郡治在今山西长子)、雁门(郡治在今山西大同西)、代郡(郡治在今河北蔚县东北)、云中(郡治在今内蒙古托克托东北)、河东(郡治在今山西夏县)、东郡(郡治在今河南濮阳南)、砀郡(郡治在今河南商丘)、河内(郡治在今河南武陟南)、三川(郡治在今河南洛阳东)、额川(郡治在今河南禹县)、南郡(郡治在今湖北江陵)、黔中(郡治在今湖南沅陵)、南阳(郡治在今河南南阳)、长沙(郡治在今湖南长沙)、九江(郡治在今安徽寿县)、泗水(郡治在今安徽淮北西)、薛郡(郡治在今山东曲阜)、东海(郡治在今山东郯城)、会稽(郡治在今浙江绍兴)、齐郡(郡治在今山东淄博)、琅邪(郡治在今山东胶南南)、广阳(郡治在今北京)、渔阳(郡治在今北京密云)、上谷(郡治在今河北怀来东南)、右北平(郡治在今河北蓟县)、辽西(郡治在今辽宁义县西)、辽东(郡治在今辽宁辽阳)。管辖京畿诸县的“内史”,是和郡平级的行政单位,然而不在“三十六郡”之内。后来,随着疆域的扩展,又设九原(郡治在今内蒙古包头西)、南海(郡治在今广东广州)、桂林(郡治在今广西柳州西)、象郡(郡治在今广西崇左)、闽中(郡治在今福建福州)五郡。于是,除了内史管理的京畿地区外,秦有四十一郡。

秦的政区范围的确定,标志着中华帝国最基本的文化圈的初步形成。后来中土文化向四方传播,都是以此作为主要基地的。

在秦的地方行政体系中,郡的下级单位是县。少数民族地区的县级行政单位则称“道”,这是因为当时中央政府对于这些地区一般只能控制主要的交通线,并由此推行政令、集散物资的缘故。秦县的数量大约有一千左右。

郡县制度,是春秋战国时期以来逐步形成的地方行政制度。

关于“县”的设置的最早的资料,见于《史记·秦本纪》的记载。这就是秦武公十年(公元前688年)伐邽冀戎后,在所占领地区设立了最初的“县”,以及秦武公十一年(公元前687年)在杜地和郑地设置了“县”。《国语.齐语》说,齐桓公时,曾经有“三乡为县,县有县帅”的制度。《左传》中,可以看到有关晋国、楚国等国曾经设县的记录。顾炎武《日知录》卷二二《郡县》写道:“当春秋之世,灭人之国者,固已为‘县’矣。”就是说,“县”,起初是列国兼并时代管理新占领区的行政区设置。顾炎武又指出,“当七国之世,而固已有郡矣。”通过战国时期的历史,我们可以看到,郡制,也是中原周边地区后起的强国赵、燕、楚、秦初创的新的地方行政制度。

郡县制度为秦王朝继承发展,成为后来历代王朝中央政权控制地方行政的基本形式。

秦王朝对于是否实行郡县制度,曾经进行过两次御前大辩论。

秦刚刚实现统一之初,丞相王绾曾经主张实行分封制以维护帝国的安定。

王绾认为,诸侯初破,燕国、齐国、楚国旧地距关中遥远,如果不分置诸侯王的话,就没有办法镇抚管理。他建议秦始皇分立诸子。

秦始皇吩咐朝廷对这一意见开展讨论,群臣大都表示赞同王绾此议。只有廷尉李斯提出了不同的政治见解。

李斯说,周文王、周武王分封了许多子弟同姓为诸侯,但是后来这些诸侯国与周王朝的关系越来越疏远,又彼此如同仇敌一般互相攻击,连周天子也没法子禁止。现在.赖有陛下之神灵,海内实现了一统,都成为直属朝廷的郡县,诸子和功臣可以用国家的赋税收入给予丰厚的赏赐,这样便于控制天下,这是实现海内承平的“安宁之术”。而分置诸侯,是不宜施行的建议。

秦始皇采纳了李斯的意见,他说:天下苦于战争长久不息,就是因为侯王割据相互争夺的缘故。现在幸有祖先神灵护佑,使天下终于安定,如果重新分立诸侯国,就会再次埋下战争的隐患,要想谋求海内安定,岂不难哉!廷尉的主张是正确的。

秦始皇三十四年(公元前213年),就是否推行郡县制,又曾经发生过又一次著名的御前辩论。

秦始皇置酒咸阳宫,博士七十人在御前祝酒。仆射周青臣进颂说,以往秦国地方不过千里,赖陛下神灵明圣,平定海内,放逐蛮夷。日月所照,莫不宾服。以诸侯统治旧地设立郡县,于是人人自安乐,不再有战争之患,天下可以传之万世。自上古诸帝王,都不及陛下的威德。于是秦始皇大悦。

随后博士齐人淳于越进言,则直接反驳了周青臣的说法。

他说:殷周政权能维持千余岁,正是因为封子弟功臣,自为枝辅。今陛下有海内,却废除分封制而推行郡县制,做事不遵循古训而能够长久的,从来没有听说过。

秦始皇命令就此进行讨论。李斯又批驳了“师古”的主张,以为五帝的政策不相重复,三代不相沿袭,但是各自都实现了安定进步。政制只能依时势而变化演进。明确了郡县制政治革新的意义。李斯又指出古来天下散乱,不能一统,以致出现“诸侯并作”,“诸侯并争”的严重危害。他坚持郡县制对于“创大业,建万世之功”有重要作用的主张。李斯肯定郡县制的意见得到秦始皇的赞同,而对于与此不同的政见,随后又有以“焚书”为标志的严厉打击的措施。

明代思想家李贽在《史纲评要》卷四《后秦纪》中曾经称李斯倡行郡县之议是“千古创论”,又就“置郡县”之举赞誉道,李斯等人,都是应运豪杰、因时大臣。假使圣人重新复生,所推行的政策也不会有所改变的。

秦王朝的统治者确定了“置郡县”的地方行政管理制度,确实是英明的政治决策。

秦灭六国之后,秦王政以“天下大定”,而名号如果不变更,则无法标志成功,使事业传之后世,于是承袭“三皇”“五帝”传说,自称“皇帝”。据《史记·秦始皇本纪》,嬴政宣布:“朕为始皇帝。后世以计数,二世三世至于万世,传之无穷。”秦的统治终于未能长久,但是,秦王朝的若干重要制度特别是皇帝独尊的制度,却对此后两千多年的历史演进发生了深远的影响。

秦王朝建立了比较完备的中央政权组织。中央执政集团中权位仅次于皇帝的最重要的官职是所谓“三公”,就是丞相、太尉和御史大夫。

秦国制度原本有相、相国之职,秦实现统一之后,见于记载的相应官员有丞相隗林、丞相王绾、左丞相李斯、右丞相冯去疾等。丞相是朝廷首席文官,总理全国政务。太尉原称尉、国尉,是朝廷首席武官,是负责全国军事事务的最高长官。御史大夫地位略次于丞相,是负责监察的大臣,位列上卿。

“三公”之下又有“九卿”,分工管理不同的政务部门。实际上所谓“九卿”官职并不限于九。这一官僚制度体系大体为西汉王朝所继承。按照《汉书·百官公卿表上》的说法,这一级别的官职有:奉常,秦官,掌宗庙礼仪。郎中令,秦官,掌宫殿门户。卫尉,秦官,掌宫门卫屯兵。太仆,秦官,掌舆马。廷尉,秦官,掌刑辟。典客,秦官,掌诸归义蛮夷。宗正,秦官,掌亲戚。治粟内史,秦官,掌谷货。少府,秦官,掌山海池泽之税,以给供养。中尉,秦官,掌循徼京师。

略次一级的官职,又有:将作少府,秦官,掌治官室。詹事,秦官,掌皇后、太子家。将行,秦官。典属国,秦官,掌蛮夷降者。内史,周官,秦因之,掌治京师。主爵都尉,秦官,掌列侯。我们看到,秦王朝的政治制度已经相当严整完备。后来有“汉承秦制”的说法,就是说秦代的这一制度为汉代统治集团大体继承沿袭。

在中国古代政治史中,秦代的官制确实有着特殊重要的意义。《汉书.百官公卿表上》说,周政衰败,官制混乱,战国并争,各有变异,秦兼天下,建皇帝之号,立百官之职。汉因循而不革。秦以前的官制还有待进一步研究,然而一般都公认,秦立百官之职,汉代基本因循又经进一步健全之后,确实确立了中国历代王朝官制的基本格局。

中国传统政治体制的基本构架,就这样初步建立起来了。

 

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